PRÉSENTATIONS
 Le
développement social durable à Montréal : un
enjeu local ou une affaire d'État ?
Annick Germain - Sociologue. INRS Urbanisation
Anne-Marie Séguin, INRS-Urbanisation
Introduction
Les propos qui suivent sont une interrogation documentée,
une invitation à la réflexion, plutôt qu'une démonstration
nourrie de données et de cartes. Ils reprennent assez fidèlement
un travail publié dans le livre de Polèse et Stren mentionné
dans le texte de Paul Bernard, un livre publié en 2000 et qui
fait état d'échanges amorcés en 1994 entre des
chercheurs de différents pays dans le cadre du programme MOST
(Management of social transformations) de l'UNESCO sur le développement
social durable des villes. Ce programme interrogeait les défis
auxquels sont confrontées les grandes villes contemporaines
et examinait tout particulièrement le rôle des politiques
urbaines (tant en matière de logement, de transport, d'urbanisme
que de développement social et culturel et d'employabilité)
dans la construction de villes inclusives. Nous y avions défini
une ville socialement viable par sa négative, c'est-à-dire
comme une ville dont le développement n'entraîne pas
la fragmentation de la société urbaine, la dislocation
du tissu urbain et l'exclusion d'une partie croissante des habitants.
Ce chantier de recherche reconnaissait les politiques locales comme
lieu stratégique dans la construction de cette viabilité
sociale, ce qui correspondait parfaitement à l'air du temps.
Depuis le début des années 1990, le local n'était-il
pas devenu au Québec un concept de combat ? Il fallait revenir
au pays réel et ancrer l'action publique dans le développement
local. Ailleurs, dans les métropoles, on commençait
à évoquer avec nostalgie l'ère des Cités-État.
Il fallait donc revoir de fond en comble la division du travail entre
les différents paliers de gouvernement.
Face à cette ode à la décentralisation, nous
nous sommes demandé, Anne-Marie Séguin et moi, si on
n'allait pas un peu trop vite en besogne, si on n'était pas
en train de perdre de vue l'impact formidable qu'avaient eu jusque
là les interventions des gouvernements centraux sur la santé
du tissu social urbain, si après tout, le développement
social durable n'était pas aussi affaire d'État ?
Mais ne soyons pas naïf, l'invitation qui nous a été
faite par l'OMISS n'est pas fortuite Dans un contexte où les
villes semblent haut placées à l'agenda des gouvernements
supérieurs, où les récentes fusions municipales
ont fait des villes, du moins en théorie, des acteurs majeurs,
le titre de notre article tombait à pic. Mais je ne relirai
pas notre papier à la lumière de l'actualité
et me contenterai de vous livrer fidèlement les grands points
de notre raisonnement d'alors. Mon exposé comprendra deux parties
: la première portera sur la " viabilité sociale
" de Montréal (on aura compris qu'il s'agit d'une traduction
certes maladroite de social sustainability), la seconde passera en
revue les trois ordres de facteurs qui l'ont induite d'une manière
ou d'une autre.
Une ville socialement viable.
Nous sommes en effet parties de l'idée selon laquelle il serait
intéressant de retracer la contribution respective des différents
paliers de gouvernement à la production d'une ville socialement
viable en prenant le cas de Montréal. En effet, il nous semblait,
et cela peut paraître aujourd'hui étrange puisque ce
séminaire porte sur la spatialisation des inégalités
sociales à Montréal et que Paul Bernard s'interroge
sur la déchirure du tissu social montréalais, que notre
métropole pouvait jusqu'à un certain point être
qualifiée de ville socialement viable et que donc on pouvait
l'utiliser comme laboratoire pour réfléchir sur les
ingrédients de cette " réussite " relative
en termes de politiques publiques.
Entendons-nous bien : une géographe aussi avertie qu'Anne-Marie
Séguin qui a étudié de près la spatialisation
de la pauvreté à Montréal n'était pas
en train de sous-estimer l'ampleur de la pauvreté dans la métropole
en parlant de viabilité sociale. Elle a notamment montré
que cette pauvreté n'était pas répartie de manière
équitable dans l'espace urbain . Ainsi en 1990, 115 des 130
secteurs de recensement comptant plus de 40% de personnes à
faibles revenus faisaient partie de la ville centrale, une ville caractérisée
par une forte proportion de secteurs ayants de 30 à 40% de
personnes à faible revenu, si on la compare au reste de la
métropole (Séguin, 2000).
La géographie sociale de Montréal nous semblait fortement
différenciée mais non véritablement socialement
fracturée, ce qui se serait traduit par la présence
d'aires de relégations et de véritables ghettos de riches
à la manière des gated cities. Ainsi, à la différence
de certaines villes étatsuniennes, Anne-Marie Séguin
a montré que les quartiers dits pauvres n'avaient pas une population
homogène composée uniquement de personnes au chômage,
de personnes inactives, de personnes peu scolarisées, de familles
monoparentales et d'immigrants récents, pour reprendre les
critères généralement utilisés pour définir
les quartiers de l'underclass. À Montréal, les quartiers
pauvres comprenaient bel et bien une certaine diversité sociale
dans l'une ou l'autre de ces catégories.
Par ailleurs on ne pouvait pas vraiment non plus parler de quartiers
socialement laissés à l'abandon : encore aujourd'hui,
les quartiers pauvres sont ceux qui ont bien souvent l'armature communautaire
la plus solide, et ceci ne date pas d'hier et est bien antérieur
à la création des Tables de concertation intersectorielle
de quartier.
En matière de diversité culturelle également,
on pouvait noter, en regardant la géographie sociale de Montréal,
des caractéristiques propres aux villes dites inclusives :
inexistence de véritables ghettos, non corrélation systématique
entre immigration et exclusion sociale, variété des
statuts socio-économiques des quartiers d'immigration, etc.
Par contre, si jusqu'en 1986 les immigrants semblaient avoir un taux
de réussite économique plus élevé que
les natifs, un marché du travail plus resserré et une
fonction publique quasi inaccessible étaient en train de réduire
les chances des immigrants dans les années plus récentes.
Enfin, nos recherches qualitatives sur les quartiers multiethniques
avaient montré en 1992-3 l'existence d'un mode de cohabitation
distant mais pacifique dans les principaux espaces publics tels que
parcs, centres commerciaux et autres lieux de sociabilité publique
.
Quelles politiques avaient pu avoir un impact aussi bénéfique
sur le tissu social montréalais ? Une combinaison de facteurs
politiques et de facteurs qualifiés faute de mieux de historiques
nous semblait avoir empêché les quartiers les plus pauvres
de devenir de véritables aires d'exclusion sociale. Au nombre
des facteurs politiques, on évoquera le poids des politiques
fédérales et provinciales dans la redistribution des
richesses collectives, des politiques que l'on qualifiera de aspatiales
(dans le sens qu'elles ne ciblent pas de territoires particuliers
et s'appliquent uniformément partout) mais qui n'en en ont
pas moins eu un effet sur l'espace montréalais. J'évoquerai
en suite rapidement la gestion urbaine locale pour ensuite énumérer
quelques facteurs que nous avons qualifiés d'historiques et
qui semblent avoir pesé de manière positive sur le tissu
social de la métropole.
Les facteurs politiques et historiques ayant contribué
à la viabilité social de l'espace montréalais.
1.Effets
localisés des politiques des gouvernements centraux (on ne distinguera
pas les gouvernements provinciaux et fédéraux)
L'accès universel aux systèmes de santé et d'éducation
constitue un élément fondamental dans la production de
cette viabilité sociale. En effet, ces mesures permettant aux
populations démunies de combler leurs besoins de base ont fort
probablement eu un impact sur la géographie résidentielle
des classes moyennes : on peut en effet estimer qu'à l'inverse
des pays où l'aide aux démunis, l'éducation et
la santé sont du ressort des gouvernements régionaux ou
locaux, les ménages de classe moyenne et supérieure n'ont
pas eu nécessairement à quitter les zones centrales afin
de réduire leurs propres charges fiscales. Dans ce sens, on peut
penser que l'intervention des gouvernements centraux a selon toute probabilité
contribué à une relative mixité sociale des quartiers
centraux.
Mais cela a permis également aux banlieues de tolérer
un certain niveau de diversité sociale en acceptant, par exemple,
la construction de logements locatifs privés pour ménages
à revenus modestes.
Voilà donc pourquoi nous estimons que des politiques somme toute
aspatiales ont eu des effets spatiaux bien précis, allant dans
le sens de limiter, voire de contenir un processus de fragmentation
sociale de l'espace. Un municipal welfare state aurait sans doute induit
un tout autre paysage social urbain, c'est du moins l'hypothèse
que nous formulons.
Les gouvernements supérieurs ont également contenu l'exclusion
sociale en finançant des équipements collectifs tels que
centres sportifs, culturels et communautaires dans une variété
de types de quartier. Des villes abritant des populations pauvres, comme
la Ville de Montréal, ont pu ainsi se doter de ce type d'équipement
qu'elles n'auraient pu se payer autrement à la grandeur de la
ville.
Si les mesures d'aide à l'accès à la propriété
ont encouragé l'exode urbain, les mesures destinées à
la réhabilitation des bâtiments en quartier ancien ont
eu un impact pour ainsi dire opposé, certains ménages
de classe moyenne ayant probablement trouvé là des raisons
de ne pas déménager en banlieue.
Sur un autre registre, les politiques touchant directement ou indirectement
l'immigration ont sans doute aussi servi la cause de la viabilité
sociale de Montréal de plusieurs manières ; pensons
simplement à l'accessibilité aux mesures de soutien
du revenu, aux systèmes de santé et d'éducation.
On pourrait certes continuer la liste des bienfaits des politiques
des gouvernements supérieurs sur la viabilité sociale
de Montréal. Mais il faut aussi examiner les politiques plus
proprement urbaines et l'intervention des gouvernements locaux, en
l'occurrence celui de Montréal (ancienne ville).
2. L'intervention
du gouvernement local.
La plupart des experts s'entendent pour accorder une bonne note à
notre système de transport en commun, à condition toutefois
d'utiliser des standards nord-américains, et pour lui attribuer
un certain crédit concernant la santé du centre-ville
de notre agglomération. C'est aussi un élément
essentiel d'accessibilité au marché de l'emploi pour
les populations à faibles revenus. On se rappellera qu'au début
des années 1960 la Ville de Montréal avait pris seule
l'initiative de construire un métro et que fort heureusement
le gouvernement provincial allait l'aider dans cette entreprise par
la suite. Par contre le retrait massif de ce dernier a depuis fait
peser une pression importante sur les instances régionales.
Sur un thème différent, la décision
de la Ville de Montréal de disperser les projets d'habitation
à loyer modique subventionnés par les gouvernements supérieurs
dans le tissu urbain et de favoriser la construction de projets de taille
relativement modeste ( de 10 à 30 unités) a également
eu un impact tout à fait notable sur la santé du tissu
social montréalais, comme l'a montré a contrario le cas
dramatique de la Petite-Bourgogne.
Mais la Ville de Montréal a également mené des
actions autonomes intéressantes, en plus d'adapter les programmes
des gouvernements supérieurs à ses besoins. Ainsi depuis
le début des années 1980, la Ville de Montréal
a développé ses propres politiques d'habitation avec
l'objectif de retenir une partie de la classe moyenne. Le bilan est
loin d'être négatif. De façon générale,
dans le domaine de l'habitation, la Ville de Montréal a été
très proactive et correspond bien au modèle de comprehensive
developper, comme nous l'avons montré dans notre livre avec
Damaris Rose, Montréal. The Quest for a Metropolis . Elle a
de fait tenté de compenser le retrait des gouvernements supérieurs
dans le domaine du logement abordable. Elle a d'ailleurs été
une des municipalités les plus interventionnistes des villes
canadiennes à cet égard. Mais ses efforts ne sont plus
suffisants pour répondre aux besoins des populations démunies
et le logement abordable est devenu une question à certains
égards explosive.
Ces exemples illustrent le rôle positif que peuvent jouer les
instances locales, mais on voit bien l'importance que garde le soutien
par les gouvernements supérieurs dans certaines opérations.
Il ne s'agit donc pas de nier les missions propres dévolues
aux paliers locaux mais de ne pas les surestimer pour autant.
Il faut enfin évoquer le poids des facteurs historiques dans
la construction d'une ville socialement inclusive. Ils ne sont pas
négligeables et devraient tempérer les ardeurs des défenseurs
du tout au local.
3. Le poids
des facteurs historiques
Reconnaissons encore une fois que cette qualification est loin d'être
idéale mais elle permet de regrouper tout un ensemble de facteurs
qui ont pesé lourdement sur le développement de Montréal
dans le sens d'une certaine viabilité sociale. Ces facteurs
sont multiples et de nature très différente, comme on
va le voir. Contentons-nous de mentionner pêle-mêle les
suivants.
-
Une croissance démographique relativement
modeste depuis les années 1950-1960 comparée à
d'autres métropoles nord-américaines a certainement
permis une certaine stabilité du tissu social et urbain.
Certes, les opérations de rénovation urbaine ont entraîné
de nombreux bouleversements, mais elles ont été moins
nombreuses et de plus petite envergure que dans bien d'autres villes.
L'exode urbain a également été moins vigoureux
qu'ailleurs, sans doute à cause des revenus modérés
des classes moyennes. Au total, la pérennité des quartiers
anciens, à quelques exceptions près, a permis de maintenir
des réseaux sociaux significatifs, dont les organismes communautaires
sont des piliers solides.
-
Plusieurs caractéristiques ayant trait à
la morphologie urbaine et résidentielle ont également
joué un rôle positif. Ainsi, avant les années
1950, le parc résidentiel de la Ville de Montréal
était dominé par la forme du plex (duplexes, triplexes…..sextuplexes)
; ce type d'habitat en rangée comprenant des logements empilés
sur deux ou trois étages, qui représentent une forme
d'architecture de l'échange, pour reprendre le terme de David
Hanna parce qu'ils combinent des savoir-faire français, écossais
et anglais, a favorisé un relative mixité sociale
dans la mesure où les propriétaires, généralement
mieux nantis que leurs locataires, occupaient souvent le rez-de-chaussée
(ce qui a également garanti le bon entretien de ces logements).
La forte proportion de logements locatifs et la relative fluidité
du marché du logement liée à la grande mobilité
des Montréalais, du moins jusqu'à récemment,
ne sont probablement pas étrangers à l'insertion résidentielle
relativement facile des immigrants et, partant, à l'absence
de ghettos. Leur présence , souvent aussi à titre
de propriétaires d'immeubles, dans les quartiers centraux
a d'ailleurs largement contribué à leur vitalité,
compensant ainsi l'exode urbain des Canadiens-Français.
-
Une vie de quartier bien établie combinée
à un tissu urbain ethniquement segmenté sur les plans
linguistiques, ethno-national, social et même religieux bien
avant que ne déferlent les immigrants au XX
e
siècle a contribué à la formation d'une mosaïque
multiculturelle relativement réussie . La coexistence relativement
pacifique d'immigrants en nombre croissant et qui, rappelons-le,
proviennent d'une grande diversité de pays de naissance distingue
Montréal de nombreuses autres métropoles tant européennes
qu'américaines : l'immigration n'a pas de connotation coloniale,
comme c'est le cas en France, notre passé esclavagiste est
lilliputien par rapport à celui des Etats-Unis, etc. Bref,
les clefs de notre relatif succès en matière d'intégration
des immigrants ne se résument pas aux politiques de sélection
et d'intégration des immigrants.
Conclusion
En guise de conclusion, il faut resituer la montée du «
tout au local » que nous avons évoqué dans son
contexte historique, celui des Trente glorieuses. Ces dernières
années, dans un contexte de crise budgétaire, les gouvernements
centraux se sont retirés massivement de certains domaines du
développement social et la donne n'est plus la même.
Aujourd'hui, le discours et les enjeux associés à la
décentralisation ont d'autres résonances que celles
qu'ils avaient il y a dix ou quinze ans. Il est moins question de
démocratie locale et de redistribution des ressources, que
d'aller siphonner les ressources que recèle la société
locale pour assurer le développement social.
Or des questions importantes se profilent avec le vieillissement de
la population. Les laissera-t-on entre les mains des gouvernements
locaux qui, historiquement, et à quelques exceptions près,
se sont souvent révélés souvent plus conservateurs
que leurs homologues au niveau provincial et fédéral
?
7 juin 2002
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